Is de Kamer van Koophandel (KvK) ‘eigenaar'van de data uit het Handelsregister? Hof stelt vragen aan HvJ EU

Prejudiciële vragen zijn rechtsvragen die een rechter in een lopende zaak voorlegt aan een hogere rechter — in EU-verband het Europese Hof van Justitie (HvJ EU) — omdat hij het antwoord nodig heeft om zijn eigen uitspraak te kunnen doen, waarbij de zaak vervolgens wordt aangehouden totdat dat antwoord is ontvangen. 

Wat betekent de uitspraak over het Handelsregister voor gebruikers van KvK-data?

Gebruikt uw organisatie Handelsregister- of Kadastergegevens voor commerciële dienstverlening? Dan kan deze uitspraak rechtstreeks gevolgen hebben voor uw bedrijfsvoering. De antwoorden van het HvJ EU zullen niet alleen de uitkomst van dit Nederlandse geschil bepalen, maar vermoedelijk richtinggevend zijn voor de gehele Europese markt voor overheidsinformatie. Deze uitspraak heeft naar verwachting ook relevantie voor gebruikers van Kadasterdata nu hiervoor een vergelijkbare regeling geldt als voor de Handelsregisterdata. En uiteraard is de uitspraak relevant voor alle (commerciële) partijen die er gebruik van maken en die op basis van die data commerciële informatiediensten aanbieden. De inzet van deze procedure raakt aldus direct aan de voorspelbaarheid en betaalbaarheid van die dienstverlening. Indien het HvJ EU oordeelt dat de KvK wel degelijk een databankenrecht toekomt, zou de KvK in beginsel toestemming kunnen vereisen voor het grootschalig opvragen of hergebruiken van handelsregisterdata, en daaraan voorwaarden kunnen verbinden die de doorlevering van uittreksels aan klanten beperken of duurder maken. Omgekeerd biedt een ontkennend antwoord duidelijkheid dat dergelijke beperkingen niet op het databankenrecht kunnen worden gebaseerd — wat de toegankelijkheid en het vrije hergebruik van overheidsinformatie versterkt.

Daarbij speelt ook de financieringswijziging van het handelsregister mee: het hof wees er in 2024 al op dat een voorontwerp in voorbereiding was om de financiering van het handelsregister te wijzigen van betaling per uittreksel naar een heffing op ingeschreven ondernemingen, waarmee het opvragen van gegevens in beginsel gratis zou worden. De vraag is dan of het profijtargument van de KvK überhaupt nog relevant is zodra die wijziging in werking treedt.

Wanneer wordt een uitspraak van het HvJ EU verwacht?

Partijen en de branche zijn gehouden de antwoorden uit Luxemburg af te wachten. Dat kan nog wel even duren. Het is raadzaam voor alle actoren in de bedrijfsinformatiesector — creditmanagement, risk & compliance, marketing en data-analyse — om in de tussentijd hun contractuele relaties met de KvK en hun eigen gebruiksvoorwaarden kritisch te bezien in het licht van de hangende procedure.

Hoe dan ook: de Nederlandse bodemprocedure is momenteel geschorst in afwachting van de Luxemburgse uitspraak.

Waarom procederen de KvK en de VVZBI al jarenlang?

In feite betreft dit een jarenlang geschil over overheidsinformatie als exclusief product. Een van de wettelijke taken van de Kamer van Koophandel (KvK) is het beheer van het zogeheten  Handelsregister. Dit bevat de openbare basisregistratie van alle rechtspersonen en ondernemingen in Nederland. De KvK voert haar taken uit op grond van de Wet op de Kamer van Koophandel en voert deze taak uit ter uitoefening van het openbaar gezag; zij is derhalve voor deze taak een zelfstandig bestuursorgaan. De openbare informatie uit het Handelsregister is voor eenieder publiekelijk beschikbaar. Zo maken ook commerciële partijen er gebruik van. 

Een aantal van deze partijen hebben zich aangesloten bij de Vereniging voor Zakelijke B2B Informatie (VVZBI). De leden van de VVZBI zijn grootafnemers van handelsregistergegevens en bieden op die basis commerciële informatiediensten aan op het gebied van bijvoorbeeld creditmanagement, risk & compliance en marketing. Tot hun klanten behoren overheidsorganen, financiële instellingen, verzekeringsmaatschappijen, grote advocaten- en notariskantoren en het midden- en kleinbedrijf. Handelsregistergegevens vormen voor al deze partijen de onmisbare grondstof voor hun dienstverlening.

In november 2020 stelde de KvK nieuwe gebruiksvoorwaarden vast, die op 1 januari 2021 in werking traden. De kern: voor het hergebruik van substantiële delen van het Handelsregister is voortaan databankrechtelijke toestemming van de KvK vereist. De KvK motiveerde dit met drie belangen: rechtszekerheid (schaduwregistraties bevatten mogelijk verouderde gegevens), kostendekking op basis van het profijtbeginsel (inkomstenderving van circa € 50 miljoen per jaar), en privacybescherming van ingeschrevenen.

De VVZBI verzette zich hiertegen en startte een bodemprocedure. Rechtbank Midden-Nederland gaf de VVZBI grotendeels gelijk op 22 december 2021 (ECLI:NL:RBMNE:2021:6183): de KvK investeert weliswaar substantieel in het Handelsregister, maar kwalificeert niet als producent in de zin van de Databankenwet, omdat zij het financiële risico van de investeringen niet draagt — wettelijk is immers geregeld dat tekorten worden gedekt door de Rijksoverheid. De rechtbank verklaarde bovendien voor recht dat op het Handelsregister geen databankenrecht rust ten gunste van de KvK.

De KvK is van deze uitspraak in hoger beroep gegaan. De verklaring voor recht is in hoger beroep nog niet bekrachtigd of vernietigd. Het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden heeft in r.o. 3.16 en 3.21 van het tussenarrest van 8 oktober 2024 (ECLI:NL:GHARL:2024:6204) uitdrukkelijk aangegeven dat de redenering waarop de verklaring voor recht steunt op een cruciaal punt te streng is, en heeft in het laatste tussenarrest van 20 januari 2026 (ECLI:NL:GHARL:2026:313) prejudiciële vragen gesteld aan het HvJ EU waarvan de beantwoording bepalend zal zijn voor het lot van die verklaring. 

Alvorens verder op deze kwestie in te gaan, volgt hierna eerst een korte uitleg over het databankenrecht en de Wet hergebruik overheidsinformatie (Who).

Databankenrecht: wat houdt het in?

Het databankenrecht (ook wel het sui-generisrecht genoemd) is een intellectueel eigendomsrecht dat bescherming biedt aan de producent van een databank. Hierna volgen eerst enkele belangrijke definities uit de Dbw.

De definitie van databank in de zin van de Dbw luidt als volgt:  

“Een verzameling van werken, gegevens of andere zelfstandige elementen die systematisch of methodisch geordend en afzonderlijk met elektronische middelen of anderszins toegankelijk zijn en waarvan de verkrijging, de controle of de presentatie van de inhoud in kwalitatief of kwantitatief opzicht getuigt van een substantiële investering;” 

Een producent van een databank is degene die het risico draagt van de voor de databank te maken investering;

Onder “opvragen” verstaat de wet: het permanent of tijdelijk overbrengen van de inhoud van een databank of een deel daarvan op een andere drager, ongeacht op welke wijze en in welke vorm;

En onder “hergebruiken”: elke vorm van het aan het publiek ter beschikking stellen van de inhoud van een databank of een deel daarvan door verspreiding van exemplaren, verhuur, on line transmissie of transmissie in een andere vorm;

De investering in een databank kan bestaan uit financiële middelen, maar ook uit tijd, moeite en energie. De rechthebbende is de producent van de databank: degene die het risico draagt van de voor de databank te maken investering. Op grond van artikel 2 lid 1 Databankenwet heeft de producent het uitsluitende recht om toestemming te verlenen voor het opvragen of hergebruiken van het geheel of een substantieel deel van de inhoud van de databank, of voor het herhaald en systematisch opvragen van niet-substantiële delen, voor zover dat de normale exploitatie niet schaadt. Het recht strekt ertoe te voorkomen dat derden — zonder de investering te hebben gedaan — kosteloos de vruchten plukken van de inspanningen van de producent, en beoogt zo investeringen in moderne gegevensverwerking te stimuleren. 

Wet hergebruik van overheidsinformatie: wat houdt die in?

Hergebruik van overheidsinformatie betekent het gebruik van openbare overheidsdocumenten — ongeacht het medium (papier, digitaal, beeld of geluid) — door natuurlijke personen of rechtspersonen voor andere commerciële of niet-commerciële doeleinden dan het oorspronkelijke doel waarvoor die informatie door de overheid is geproduceerd, verzameld of verspreid in het kader van haar publieke taak. Krachtens de Who is een ieder gerechtigd een verzoek om hergebruik in te dienen bij een met een publieke taak belaste instelling, zonder daarvoor een belang te hoeven stellen, en is hergebruik in beginsel voor zowel commerciële als niet-commerciële doeleinden toegestaan, mits het gaat om informatie die openbaar is, niet door een derde wordt beschermd op grond van de Auteurswet, de Wet op de naburige rechten of de Databankenwet, en niet valt onder de overige uitsluitingsgronden van art. 2 Who (zoals persoonsgegevens in wettelijke registers, informatie van publieke media-instellingen of niet-publiek gefinancierde onderwijsinstellingen); eventuele voorwaarden die de overheid aan het hergebruik verbindt — zoals een bronvermeldingsverplichting — moeten een proportionaliteitstoets doorstaan en mogen het hergebruik en de mededinging niet nodeloos beperken. 

Mag de KvK een databankenrecht op het Handelsregister claimen?

Artikel 8 lid 1 Dbw bepaalt dat de openbare macht geen databankenrecht heeft ten aanzien van databanken waarvan zij de producent is en waarvan de inhoud wordt gevormd door wetten, besluiten en verordeningen, door haar uitgevaardigd, rechterlijke uitspraken en administratieve beslissingen. Lid 2 voegt daaraan toe dat het databankenrecht ook niet van toepassing is op databanken waarvan de openbare macht de producent is, tenzij het recht onder meer in het algemeen bij wet, besluit of verordening uitdrukkelijk is voorbehouden. Artikel 8 lid 2 Dbw is een equivalent van artikel 15b Auteurswet dat een soortgelijke regel bevat: op overheidsinformatie geldt in beginsel geen auteursrecht tenzij dat uitdrukkelijk is voorbehouden. 

Hoe zit dat nu met informatie uit het Handelsregister? Artikel 51a Handelsregisterwet bepaalt dat het databankenrecht is voorbehouden aan de KVK. De invoering van deze bepaling per 1 januari 2020 heeft de regering als volgt toegelicht (Vgl. Kamerstukken II (2016/17) 34 687, nr. 3, p. 14-15):

"Naast de bij wet aangewezen (basis)registraties zijn er diverse private registraties. Voor zowel publieke als private producenten van een databank is het databankenrecht relevant. Hoofdlijn daarvan betreft de bescherming van de producent van de databank tegen het opvragen of hergebruiken van een substantieel deel van de inhoud van de databank. Voor verkrijging van databankrechtelijke bescherming gelden verschillende criteria. Er moet onder meer sprake zijn van een substantiële investering in de databank. Het databankenrecht komt toe aan de private of publieke producent, die de investering heeft gedaan in de databank. De KvK, die wordt gefinancierd door opbrengsten uit de verkoop van producten en diensten en een Rijksbijdrage, heeft kwalitatief en kwantitatief substantieel geïnvesteerd in de controle, ordening en presentatie van de gegevens en is, wat betreft het handelsregister, producent in de zin van de Databankenwet. Zij behoudt het databankenrecht, bedoeld in artikel 2 van die wet, voor door een uitdrukkelijke vermelding van dit recht bij de gegevens of gegevensdragers en in contracten, zoals in artikel 8 van de Algemene Voorwaarden Handelsregister Informatie op maat. In het licht van het bovenstaande wordt krachtens het voorgestelde artikel 51a het databankenrecht ten aanzien van het handelsregister wettelijk voorbehouden aan de KvK. Met deze codificatie krijgt de wet een gelijke bepaling als de Kadasterwet in artikel 7v. Daarin is bepaald dat het kadaster het databankenrecht heeft ten aanzien van de basisregistratie kadaster, de basisregistratie topografie en de registraties voor schepen en luchtvaartuigen. Ook bijvoorbeeld artikel 33 van de Wet basisregistraties adressen en gebouwen voorziet in het voorbehoud van het databankenrecht met betrekking tot de Basisregistraties adressen en gebouwen.

Het databankenrecht is niet relevant bij de reguliere verstrekking van gegevens over een specifieke ondernemer of rechtspersoon, bij het frequent en massaal gebruik van gegevens uit de bronkopie van het handelsregister voor de uitvoering van de taken van de Belastingdienst, CBS en Justis of bij het uitwisselen van signalen tussen toezichthouders over mogelijke malafiditeit. Ook beïnvloedt het databankenrecht op geen enkele wijze de prijs voor het inzien of verstrekken van een handelsregistergegeven. Deze prijzen zijn vastgesteld in een ministeriële regeling. Het databankenrecht kan wel een rol spelen bij het tegengaan van het door afnemers in bulk of herhaald en systematisch doorleveren van niet verrijkte gegevens uit het handelsregister, die worden gepresenteerd als handelsregistergegevens. Het gaat hier bijvoorbeeld om het door derden verstrekken van handelsregister uittreksels of jaarrekeningen of het in bulk of herhaald en systematisch doorleveren van functionarisgegevens. Vanzelfsprekend raakt dit niet aan het gebruik van gegevens door afnemers voor bijvoorbeeld intern gebruik, het maken van cliëntenanalyses of adviezen ten behoeve van de bedrijfsvoering of uitvoeringspraktijk. Dit geldt ook wanneer twee afnemers in een samenwerkingsverband het bestand gezamenlijk willen bewerken dan wel verrijken. Het hanteren van voorwaarden is ook toegestaan op grond van de Wet hergebruik overheidsinformatie. De voorwaarden betreffen onder andere het copyright, bronvermelding, ongewijzigde overname, beperking tot niet-commercieel gebruik en het uitsluiten van aansprakelijkheid. De voorwaarden mogen bijvoorbeeld niet de wijze betreffen waarop de verstrekte informatie mag worden gebruikt door de hoeveelheid bevragingen te beperken. Indien de drie uitgezonderde instellingen die kostendekkend werken (Kadaster, Rijksdienst voor het Wegverkeer en de KvK) licentievoorwaarden aan het hergebruik willen verbinden, dienen zij op grond van artikel 6 van de Wet hergebruik overheidsinformatie te waarborgen dat deze voorwaarden voor vergelijkbare gevallen gelijk zijn en het hergebruik en de mededinging niet nodeloos beperken. Bij deze beoordeling worden ook de overwegingen betrokken die bij de totstandkoming van de Wet hergebruik overheidsinformatie tot de uitzonderingspositie van onder andere de KvK hebben geleid (Kamerstukken II 2014/15, 34 123, nr. 3, p. 15). De KvK zorgt dat de gegevens in het handelsregister zo veel mogelijk juist, actueel en volledig zijn. Het voorbehoud van het databankenrecht is erop gericht dat er geen misverstand bestaat over de herkomst van de gegevens uit het handelsregister. De rechtszekerheid in het economisch verkeer wordt hiermee bevorderd, zoals artikel 2, onderdeel a, vereist."

Hof vindt uitleg rechtbank dat KvK geen databankrecht toekomt te streng. Waarom?  

In het tussenarrest van 8 oktober 2024 (ECLI:NL:GHARL:2024:6204) in hoger beroep oordeelde het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden dat de rechtbank op een essentieel punt te streng was geweest door voor recht te verklaren dat op het Handelsregister geen databankenrecht rust ten gunste van de KvK. Het hof motiveert dat als volgt. Zowel uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Databankenrichtlijn 96/9/EG als uit artikel 1 lid 6 van de Open Data Richtlijn 2019/1024/EU volgt dat de Uniewetgever overheidslichamen niet a priori van het databankenrecht uitsluit. Bovendien steunen de uitspraken van het HvJ EU in Compass-Datenbank (HvJ EU 12 juli 2012, ECLI:EU:C:2012:449) en Bayern/Esterbauer (HvJ EU 29 oktober 2015, ECLI:EU:C:2015:735) de opvatting dat overheidsinstanties in beginsel een databankenrecht kunnen bezitten.

Het hof overweegt in r.o. 3.16 dat het begrip "investering" niet louter financieel mag worden uitgelegd, maar ook aspecten van tijd, moeite en energie omvat, en dat uit art. 8 lid 2 van het oorspronkelijke voorstel voor de Databankenrichtlijn volgt dat een overheidslichaam dat wettelijk verplicht is een databank aan te leggen en te onderhouden, evenzeer als rechthebbende beschermd kan zijn. De KVK had er terecht op gewezen dat het argument van de rechtbank — dat een wettelijke plicht reeds een voldoende stimulans oplevert en daarmee de ratio voor databankbescherming ontneemt — te vergaand was.

Het hof wijst er in r.o. 3.17 verder op dat art. 1 lid 6 Open Data Richtlijn zelf veronderstelt dat een openbaar lichaam rechthebbende op een databankenrecht kán zijn, nu die bepaling openbare lichamen slechts verbiedt het recht uit te oefenen om hergebruik "tegen te gaan of te beperken buiten de grenzen van de richtlijn".

Geeft artikel 51a Handelsregisterwet de KvK automatisch een databankenrecht? 

Belangrijk is de overweging van het Hof dat artikel 51a Handelsregisterwet, dat het databankenrecht uitdrukkelijk voorbehoudt aan de KvK, op zichzelf geen databankenrecht creëert — er moet namelijk nog altijd aan de materiële vereisten van de Databankenwet worden voldaan. Dit betekent dat aan de KVK alleen dan een databankenrecht op het Handelsregister toekomt, als ten aanzien van het Handelsregister aan de voorwaarden van de Databankenwet is voldaan (r.o. 3.10). Dit roept overigens wel meteen de vraag op wat een dergelijk voorbehoud dan wel zegt?

De weg naar Luxemburg: drie tussenarresten

Vanwege de fundamentele onzekerheid over de uitleg van de richtlijnen achtte het hof een beslissing van het Europese Hof van Justitie (HvJ EU) noodzakelijk. Het hof wees in totaal drie tussenarrresten vóór het formele verwijzingsarrest. In het eerste tussenarrest van 8 oktober 2024 (ECLI:NL:GHARL:2024:6204) constateerde het hof dat de rechtbank te streng had geoordeeld en dat fundamentele Unierechtelijke vragen om uitleg door het HvJ EU vragen. In het tweede tussenarrest van 7 oktober 2025 (ECLI:NL:GHARL:2025:6167) werkte het hof de conceptvragen verder uit en legde het de tekst voor aan partijen. Beide partijen hebben vervolgens in aktes suggesties voor de uiteindelijke verwijzingstekst gedaan, waarvan het hof een deel heeft overgenomen.

Welke twee juridische vragen moet het HvJ EU beantwoorden?

De vragen die het hof stelt op grond van het bepaalde in artikel 267 VWEU luiden als volgt, waarbij geldt dat vraag 2 alleen voorligt als het antwoord op vraag 1 bevestigend is:

1. Kan een openbaar lichaam dat een databank exploiteert, zoals het handelsregister, waarvan de verkrijging, de controle of de presentatie van de inhoud in kwalitatief of kwantitatief opzicht getuigt van een substantiële investering, worden beschouwd als een fabrikant in de zin van artikel 7 lid 1 Databankenrichtlijn en daarmee rechthebbende op het sui-generisrecht als in dit artikellid bedoeld, als de databank door dat openbaar lichaam is gemaakt en wordt geëxploiteerd in de uitvoering van een wettelijke taak en met financiering volgens een goedgekeurde begroting uit overheidsmiddelen, voor zover de kosten niet kunnen worden gefinancierd uit de inkomsten uit de producten en diensten van dit openbaar lichaam en uit de egalisatiereserve?

2. a) Is sprake van “hergebruik” als bedoeld in artikel 2 onder 11 en sub a Open Data Richtlijn als de natuurlijke of rechtspersoon die documenten opvraagt geen openbaar lichaam is, maar een commerciële of niet-commerciële private partij, zodat er gezien het private karakter van die partij zonder meer sprake is van het nastreven van andere doeleinden dan de doelen van algemeen belang die het openbare lichaam nastreeft?

b) Als het antwoord op 2a negatief is: Valt het op commerciële basis in ongewijzigde vorm (één-op-één, op papier of in een portal, app of website, los of als bijlage bij een ander product) ter beschikking stellen aan een derde van een uittreksel uit een door een openbaar lichaam beheerde set documenten door een aanvrager van dit uittreksel onder het in 2a genoemd “hergebruik”?

c) Onafhankelijk van het antwoord op vragen 2a en 2b: Als sprake is van hergebruik, zoals bedoeld in artikel 2 onder 11 en sub a Open Data Richtlijn, is dan een verbod van een dergelijk hergebruik dat wordt gedaan met een beroep op een databankenrecht, objectief, evenredig en niet-discriminerend als bedoeld in artikel 8 van die richtlijn, als dit openbaar lichaam daarmee wil voorkomen dat verouderde uittreksels uit haar set documenten worden verhandeld (rechtszekerheidsbeginsel) en dat het inkomsten derft door het bestaan van schaduwregistraties van waaruit voor een lager bedrag deze uittreksels worden verhandeld (profijtbeginsel)?

Waarom is deze procedure belangrijk? 

Zoals hiervoor uitgelegd is het producentvereiste het meest omstreden punt in deze kwestie. De rechtbank hanteerde een strikt financieel risicobegrip: wie niet het financiële risico loopt, is geen producent. Het hof en anderen in de juridisch-wetenschappelijke literatuur bepleiten een ruimere uitleg, waarbij ook het organisatorische en professionele risico — de tijd, moeite en energie die de KvK in de databank steekt — relevant is. In de juridische literatuur wordt er op gewezen dat het oordeel van de rechtbank – dat de KvK geen databankenrecht toekomt - tot ongerijmdheden zal kunnen leiden: immers, in dat geval geldt dat de KvK substantieel in het bijhouden van de Handelsregisterdata investeert, maar daar geen databankenrecht op heeft, terwijl commerciële partijen met hun ‘schaduwregistraties’ en commerciële dienstverlening  mogelijk wél een databankenrecht zouden kunnen claimen en te gelde kunnen maken.

Het begrip "hergebruik" onder de Open Data Richtlijn is eveneens onduidelijk. De KvK betoogt dat het één-op-één doorleveren van een uittreksel geen "gebruik voor andere doeleinden" is en daarom buiten de richtlijn valt, zodat zij dit als "doorgifte" contractueel kan verbieden. De VVZBI stelt dat haar leden commerciële doelen nastreven en daarmee altijd andere doeleinden hebben dan de publieke KvK, zodat er automatisch sprake is van hergebruik dat door de richtlijn wordt beschermd. Het hof erkent dat de Open Data Richtlijn hierover geen duidelijkheid verschaft.

Wat betekent dit voor de praktijk?

De uitkomst van de prejudiciële procedure bij het HvJ EU zal naar verwachting verstrekkende gevolgen hebben voor de gehele bedrijfsinformatiesector. Indien het HvJ EU oordeelt dat de KvK géén fabrikant is, blijft de uitspraak van de rechtbank in stand en kan de KvK het handelsregistergebruik niet via het databankenrecht reguleren. Indien het HvJ EU de KvK wél als fabrikant aanmerkt, zal het hof in een volgend arrest moeten beoordelen of de door de KvK opgelegde gebruiksvoorwaarden in overeenstemming zijn met de Open Data Richtlijn en de inmiddels gewijzigde Wet hergebruik overheidsinformatie (Who) (gewijzigd per 19 juni 2024).

Heeft uw organisatie vragen over het gebruik van Handelsregistergegevens en/of bijvoorbeeld Kadasterdata, de Databankenwet of de Wet hergebruik van overheidsinformatie? Neem gerust contact op met één van onze specialisten.