AMI 2013 - Annotatie Knooble/Staat

Klik hier voor het artikel

M.H. Elferink, annotatie bij HR 22 juni 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW0393 (Knooble/Staat), januari 2013, AMI/Informatierecht 2013/1, p. 28-31.

Inmiddels heeft de Hoge Raad zich nogmaals uitgesproken over de normalisatienormen. Lees de uitspraak met annotatie van Mirjam Elferink hier.

Hiebij de annotatie:

Verwijzing naar NEN-normen en auteursrecht: een gemiste kans van de Hoge Raad

In deze procedure heeft de Hoge Raad zich uitgesproken over de vraag of NEN-normen waarnaar in het Bouwbesluit wordt verwezen, algemeen verbindend zijn en of zij onder artikel 11 Auteurswet (Aw) vallen.¹ De kern van het arrest is dat zogenoemde ‘verwezen’ NEN-normen niet kunnen worden aangemerkt als algemeen verbindende voorschriften in de (beperkte) zin van de Grondwet of de Bekendmakingswet. De Staat is daarom niet gehouden deze normen bekend te maken op de wijze die voor wetgeving geldt.

Dat oordeel heeft een opmerkelijk gevolg. Hoewel burgers op straffe van sancties verplicht zijn deze normen na te leven en zij hen dus wel degelijk binden, hoeven de normen niet kosteloos beschikbaar te worden gesteld. Volgens de Hoge Raad vallen zij namelijk ook niet onder artikel 11 Aw. Dat artikel bepaalt dat geen auteursrecht bestaat op wetten, besluiten en verordeningen die door de openbare macht zijn uitgevaardigd.

Deze uitspraak is gedaan in de proefprocedure tussen Knooble enerzijds en de Staat en het Nederlands Normalisatie Instituut (NEN, voorheen NNI) anderzijds.² De zaak raakt aan een principiële kwestie: de wetgever schrijft bepaalde normen dwingend voor, terwijl burgers om daarvan kennis te nemen moeten betalen aan een private derde. Daarbij wordt het zogenoemde profijtbeginsel gehanteerd: de gebruiker betaalt.

Artikel 11 Aw en het kenbaarheidsbeginsel

Een van de centrale rechtsvragen was hoe het auteursrechtvoorbehoud van het NEN en de tarieven voor toegang tot NEN-normen zich verhouden tot artikel 11 Aw. De ratio van deze bepaling is het klassieke adagium dat eenieder wordt geacht de wet te kennen. Wil de overheid burgers aan die fictie houden, dan moet zij waarborgen dat wetgeving voor iedereen kenbaar en toegankelijk is. Wetgeving behoort daarom in beginsel kosteloos – of hooguit tegen kostprijs – beschikbaar te zijn.

Naar mijn mening geldt ditzelfde voor (delen van) NEN-normen waarnaar in wetgeving wordt verwezen. In mijn dissertatie heb ik verdedigd dat dergelijke normen door de verwijzing de status van algemeen verbindende voorschriften verkrijgen.³ Door deze ‘verkleuring’ vallen zij onder artikel 11 Aw, ondanks hun private oorsprong.

Zijn NEN-normen auteursrechtelijk beschermd?

Daaraan vooraf gaat de vraag of NEN-normen überhaupt auteursrechtelijk beschermde werken kunnen zijn. Dat vereist een beoordeling aan de hand van het werkbegrip van artikel 1 en 10 Aw en de bekende maatstaf uit Van Dale/Romme: een voldoende eigen en oorspronkelijk karakter en een persoonlijk stempel van de maker.⁴

NEN-normen bevatten niet uitsluitend technische gegevens, maar ook berekeningsmethoden, verklarende teksten en toelichtingen. Tegelijkertijd valt bij vergelijking op dat zij qua structuur en opzet sterk op elkaar lijken. Zij worden opgesteld volgens een vast sjabloon, waarvoor het NNI een leidraad heeft vastgesteld die door normcommissies moet worden gevolgd.⁵ Het doel van normalisatie is bij uitstek functioneel: uniformiteit, doelmatigheid en compactheid staan voorop. Dat laat weinig ruimte voor originaliteit.

In het auteursrecht geldt dat methoden, stijlen en technische inzichten als zodanig niet beschermbaar zijn.⁶ Toch sluit dit niet uit dat op een NEN-norm als geheel auteursrecht kan rusten. De normopstellers hebben namelijk – zij het beperkt – keuzevrijheid, bijvoorbeeld bij het vaststellen van het gewenste beschermingsniveau voor gezondheid en veiligheid. Met verwijzing naar de jurisprudentie over ‘dunne bescherming’, zoals in Van Dale/Romme, heb ik betoogd dat NEN-normen in beginsel vatbaar kunnen zijn voor auteursrechtelijke bescherming.⁷ Dat zal echter per norm verschillen.

Publiekrechtelijke status van verwezen normen

Al sinds de introductie van verwijzingen naar normalisatienormen bestaat onduidelijkheid over hun juridische status. De discussie over het publiekrechtelijke en auteursrechtelijke karakter van NEN-normen laaide met enige regelmaat op en leidde in 1998 zelfs tot Kamervragen.⁸ De centrale vraag was of verwijzing in regelgeving invloed heeft op het private karakter van deze normen.

De minister stelde destijds dat NEN-normen geen algemeen verbindende voorschriften zijn, maar wel een publiekrechtelijk, algemeen geldend en feitelijk verplichtend karakter krijgen. Daarmee zijn zij volgens hem bindend, zonder dat zij op de grondwettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt hoeven te worden.

Deze benadering miskent naar mijn mening het heldere systeem van de Grondwet, waarin slechts drie categorieën bindende voorschriften worden onderscheiden. Ik heb er toen op gewezen dat een keuze noodzakelijk is:

1. óf de normen zijn algemeen verbindende voorschriften, en moeten dan correct worden bekendgemaakt zonder auteursrechtelijke beperkingen;
2. óf zij zijn dat niet, maar dan kan niet worden volgehouden dat burgers eraan gebonden zijn.

De Hoge Raad volgt de minister

In zijn arrest kiest de Hoge Raad helaas voor dezelfde tussenweg. De Hoge Raad oordeelt dat het NNI niet bij of krachtens de wet bevoegd is tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften. De verwijzing in het Bouwbesluit maakt de NEN-normen daarom niet tot algemeen verbindende voorschriften in de zin van de Grondwet of de Bekendmakingswet. Dat vooraf afstemming plaatsvindt tussen de minister en het NNI doet daar volgens de Hoge Raad niet aan af.

Ook het beroep op artikel 11 Aw faalt. Omdat de normen niet afkomstig zijn van de openbare macht, kunnen zij niet worden aangemerkt als door de openbare macht uitgevaardigd.

Dit oordeel acht ik onbegrijpelijk. Doorslaggevend zou niet moeten zijn wie de norm opstelt, maar wie uiteindelijk beslist dat deze norm burgers bindt. Die beslissing ligt bij de Staat. Daarmee ontstaat onmiskenbaar een koppeling tussen zelfregulering en wetgeving.

Bestuursrechtelijke lijn en toegankelijkheid

De civielrechtelijke uitspraak sluit aan bij eerdere bestuursrechtelijke rechtspraak. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelde al dat NEN-normen geen algemeen verbindende voorschriften zijn, maar door verwijzing wel burgers bindende regels worden. De kenbaarheid is volgens de Afdeling voldoende verzekerd doordat de normen ter inzage liggen bij het NEN.⁹

Wat onder ‘zonder belemmering’ moet worden verstaan, blijft echter onduidelijk. Wie ooit een NEN-norm heeft ingezien, weet dat inzage alleen weinig praktisch nut heeft. In latere uitspraken oordeelde het College van Beroep voor het Bedrijfsleven dat de prijs van NEN-normen geen wezenlijke belemmering vormt voor de kenbaarheid.¹⁰ Dat acht ik het verkeerde criterium. Binnen het systeem van de Auteurswet is geen plaats voor toepassing van het profijtbeginsel bij normen die door wetgeving burgers binden.

Slotbeschouwing

Met dit arrest blijft de overheid vasthouden aan een tweeslachtige benadering: wel de voordelen van normalisatie benutten, maar niet de lasten dragen die daarbij horen. De Hoge Raad accepteert feitelijk een nieuwe categorie bindende regelgeving waarvoor de Grondwet geen basis biedt en die niet voldoet aan de gebruikelijke rechtsstatelijke waarborgen.¹¹

Dat is teleurstellend. Niet zozeer vanwege het profijtbeginsel op zichzelf, maar omdat de toegankelijkheid van verplichte normen in het geding is. Gedwongen winkelnering bij het NEN past niet in een rechtsstaat.

Het laatste woord is overigens nog niet gesproken. Het kabinet heeft aangekondigd dat normen waarnaar dwingend in wetgeving wordt verwezen per 1 januari 2014 gratis beschikbaar zullen worden gesteld.¹² Daarmee ligt de bal alsnog bij de wetgever.