Normalisatienormen openbaar toegankelijk

Link naar artikel

M.H. Elferink, ‘Normalisatienormen openbaar toegankelijk’, LinkedIn, 11 maart 2024. 

Het artikel:

Normalisatienormen in wetgeving moeten openbaar

HvJ EU 5 maart 2024: eindelijk bevestiging van een oude stelling

Op 5 maart 2024 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie beslist dat geharmoniseerde normalisatienormen waarnaar in EU-wetgeving wordt verwezen, door de Europese Unie openbaar gemaakt moeten worden. Daarmee komt er helderheid in een dossier dat al decennia schuurt: normen die in de praktijk richtinggevend of zelfs onvermijdbaar zijn, maar achter een betaalmuur zitten.

Voor mij is dit arrest ook persoonlijk. Zesentwintig jaar geleden verdedigde ik mijn proefschrift waarin ik betoogde dat (private) normalisatienormen (NEN/CEN/ISO) door verwijzing in wetgeving onderdeel worden van die wetgeving. Als dat zo is, wringt het dat toegang tot die normen wordt bemoeilijkt door auteursrecht en tarieven van een derde. Artikel 11 Auteurswet (Aw) vertrekt immers vanuit het uitgangspunt dat op wetgeving geen auteursrecht bestaat: wetgeving moet kenbaar zijn.

Destijds leidde dit standpunt tot Kamervragen. Later werd de discussie uitgevochten in een principiële procedure (Knooble/Staat en NNI), waarin de Staat in 2012 nog (deels) gelijk kreeg. De beslissing van het Hof van Justitie laat zien dat de onderliggende rechtsstatelijke intuïtie – dat bindende of essentieel werkende normen vrij toegankelijk moeten zijn – uiteindelijk toch de doorslag geeft.

Achtergrond: zelfregulering die wet wordt

Normalisatienormen ontstaan doorgaans via zelfregulering: afspraken tussen belanghebbenden over eisen waaraan producten, processen en meet- en keuringsmethoden moeten voldoen. Klassieke voorbeelden zijn papierformaten (A-reeks), fittingen, kleinbeeldfilmformaten en spanningsstandaarden (220/230V). In de bouwpraktijk is het Bouwbesluit het bekendste voorbeeld van regelgeving die intensief naar normen verwijst.

Het probleem is niet dat normen bestaan, maar dat de wetgever ze zó inzet dat burgers en bedrijven er in de praktijk niet omheen kunnen. Wie aan die norm moet voldoen, móét haar kunnen raadplegen. Juist daar wringt het profijtbeginsel dat normalisatie-instituten hanteren: de gebruiker betaalt voor toegang tot de normtekst, vaak tegen tarieven die niet te vergelijken zijn met de (praktisch) vrije toegankelijkheid van overheidswetgeving.

De stelling uit mijn proefschrift was daarom: door verwijzing ontstaat een koppeling tussen zelfregulering en wetgeving, waardoor de verwezen norm een publiekrechtelijk karakter krijgt. Het hoort dan niet dat daarop auteursrechtelijke “tol” rust.

Het Hoge Raad-arrest uit 2012: bindend, maar niet bekend te maken

De Hoge Raad oordeelde in 2012 (HR 22 juni 2012, Knooble/Staat en NNI) dat verwezen NEN-normen geen algemeen verbindende voorschriften zijn in de (beperkte) zin van Grondwet en Bekendmakingswet. De Staat hoefde ze daarom niet overeenkomstig bekend te maken. Tegelijkertijd erkende de Hoge Raad wél dat burgers de normen op straffe van sancties moeten naleven: zij binden dus wel.

Daarmee ontstond een lastig uitlegbare situatie: een norm werkt feitelijk als bindend recht, maar blijft formeel “privaat” genoeg om niet als wetgeving te hoeven worden gepubliceerd. Ook oordeelde de Hoge Raad dat NNI/NEN geen onderdeel is van de openbare macht, waardoor de normen niet vallen onder artikel 11 Aw (“door de openbare macht uitgevaardigd”). Gevolg: geen verplichting tot gratis beschikbaarstelling.

Het HvJ EU-arrest van 5 maart 2024: openbaarmaking wegens hoger algemeen belang

In 2024 kwam de doorbraak uit Luxemburg. De zaak was aangespannen door de Amerikaanse non-profits Public.Resource.Org en Right to Know CLC, organisaties die zich richten op vrije toegang tot het recht. Zij verzochten in 2018 de Europese Commissie om toegang tot vier geharmoniseerde normen. De Commissie wees dat verzoek af onder verwijzing naar de uitzonderingsgrond voor bescherming van commerciële belangen en intellectuele eigendom (art. 4 lid 2 van Verordening 1049/2001).

Die uitzonderingsgrond kent echter een belangrijke rem: als er een hoger algemeen belang is dat openbaarmaking gebiedt, moet dat belang voorgaan. Het Hof van Justitie oordeelde dat zo’n hoger algemeen belang hier aanwezig is, gegrond in rechtsstaat, transparantie, openheid en goed bestuur. Cruciaal is de reden die het Hof daarbij expliciet benoemt: deze normen maken “wegens hun rechtsgevolgen” deel uit van het Unierecht.

Dat is precies de kern. Niet het etiket “privaat” of “norm” is beslissend, maar het rechtsgevolg: als een norm via wetgeving een sleutelrol krijgt in het juridisch regime, dan kan het rechtstatelijk niet zo zijn dat de tekst feitelijk alleen tegen betaling beschikbaar is.

De praktijkrealiteit: ‘vrijwillig’ is vaak schijn

Een terugkerend argument is dat geharmoniseerde normen niet verplicht zijn: je mág ook anders aantonen dat je aan essentiële eisen voldoet. Het Hof prikt daar overtuigend doorheen. Het benadrukt dat conformiteit met de norm een vermoeden van overeenstemming oplevert met essentiële eisen, en dat het voor marktdeelnemers moeilijk, zo niet praktisch onmogelijk kan zijn om een alternatief traject te volgen vanwege kosten en administratieve lasten.

Dat maakt de norm functioneel onmisbaar. Wie een vermoeden van conformiteit wil benutten of wil bestrijden, moet de norm kunnen kennen. Zonder toegang wordt de rechtspositie van burgers en bedrijven uitgehold: je wordt geacht te voldoen (of je te kunnen verweren), maar je kunt de norm niet of slechts tegen forse drempels raadplegen.

Het Hof sluit hiermee bovendien aan bij eerdere lijnen, waaronder James Elliott (2016) over het Unierechtelijke karakter van geharmoniseerde normen wegens hun rechtsgevolgen, en Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. (2022) over het tegenwerpelijk zijn van normen aan particulieren wanneer referenties correct zijn gepubliceerd.

Grote economische belangen, maar een rechtsstaat kent geen tol op het recht

Dat dit dossier zo lang heeft geduurd, heeft alles te maken met economische belangen. Het businessmodel van normalisatie-instituten is traditioneel: investeringen in normontwikkeling worden (deels) terugverdiend via verkoop, met een auteursrechtvoorbehoud.

Maar precies dáár schuurt het met het fundament onder artikel 11 Aw en – breder – met het rechtsstaatbeginsel. Wetgeving veronderstelt kenbaarheid. Als het recht van burgers en bedrijven in materiële zin mede wordt bepaald door een normtekst, hoort die tekst vrij toegankelijk te zijn. Dat betekent niet dat normalisatie “gratis” is om te maken, maar wél dat financiering niet mag leunen op drempels bij toegang tot bindende of essentieel werkende normteksten.

Met het arrest van 5 maart 2024 heeft het Hof van Justitie deze redenering expliciet bevestigd: waar normen door hun rechtsgevolgen onderdeel worden van het recht, weegt het algemene belang van openbaarmaking zwaarder dan het beroep op bescherming van intellectuele eigendom.

Slot

Het arrest van het Hof van Justitie is een principiële correctie: het brengt de kenbaarheid van het recht terug naar waar die hoort te staan. Voor de EU is de lijn nu duidelijk: geharmoniseerde normen die via wetgeving rechtsgevolgen krijgen, moeten openbaar.

De vraag die daarmee onvermijdelijk op tafel ligt, is hoe deze benadering zich verhoudt tot nationale situaties waarin naar normen wordt verwezen, zoals bij het Bouwbesluit. Juridisch en rechtstatelijk is de kern dezelfde: wie gebonden wordt, moet kunnen kennen. En wie geacht wordt de wet te kennen, mag niet eerst langs de kassa hoeven.